Под знака на 100 години МОТ - да се криминализират деянията срещу правото на сдружаване

  

  • Chavdar_Hristova

През  настоящата  година светът  ще отбележи един забележителен юбилей – 100 години от създаването на Международната организация на труда (МОТ). Юбилеят ще бъде отбелязан по тържествен начин през юни т.г., в Женева, когато ще се състои Годишната конференция на МОТ.

Колкото повече се доближаваме до м. юни, толкова повече в медиите ще присъства темата за юбилея на МОТ. За нейната уникална история и роля в областта на регулациите, трудовите и осигурителни отношения. И разбира се за присъствието на България (от 1920г.) в МОТ. Онези от читателите, които се интересуват от дейността и историята на МОТ, могат да намерят първоначална информация в нейния Устав.

Ще спрем вниманието на читателите на една от основополагащите конвенции на МОТ – № 87 за свободата на сдружаване и закрила на правото на организиране[1].

Тя е една от т.нар. „базови“, основополагащи  конвенции на МОТ[2], за които в Женевската декларация на МОТ (1998 г.) е отбелязано, че държавите-членки, независимо от това дали са ги ратифицирали или не, са длъжни  да се съобразяват с тях, да ги спазват поради факта на членуването си в МОТ.

Следва да отбележжим, че правото на сдружаване  на работниците и служителите в синдикални организации, респ. на работодателите, е международно признато право, редено в поредица от международни актове. На първо място това  е Всеобщата  декларация за правата на човека, приета от ООН през 1948 г., която чрез чл. 24, т. 3 прогласява, че всеки човек има право да членува в професионални съюзи в защита на своите интереси, а в чл. 20 е формулиран принципът, според който никой не трябва да бъде принуждаван да членува в дадено сдружение.

Като част от общочовешките права, правото на сдружаване на трудещите се (работници и служители) е уредено в редица международни договори, по които България е страна[1]. 

І. Правото на сдружаване по 87 Конвенция на МОТ

Конвенцията е в сила, т.е. действа в България от 08.06.1960 г. Тя прогласява правото на работниците и служителите, и на работодателите, без предварително разрешение,  т.е. без намеса на държавата, да образуват организации по свой избор, както и да се присъединяват към тези организации при единственото  условие да се съобразяват с техните устави.

Субекти на това право са:

  • работниците и служителите, които се сдружават в профсъюзни или наричани още синдикални организации и
  • работодателите – които се сдружават в работодателски организации.

Тоест, става дума за две отделни, различни по същността и задачите си организации, които обаче се основават, създават на едни и същи принципи, съдържащи се в К 87/МОТ.[2]

И двата типа организации (на трудещите се и на работодателите) имат право да образуват и да се присъединяват към федерации и конфедерации и всяка организация, федерация или конфедерация има право да се присъединява към международни организации на трудещите се и на работодателите (чл. 5).

Това право, обаче, може да търпи ограничения, наложени от националното законодателство, което може да определи степента, в която гаранциите, предвидени в  Конвенцията, се прилагат за въоръжените сили и полицията. Такива  ограниченя са въведени от националното ни законодателство и за двете силови структури. За съжаление обаче, чрез някои закони и в противоречие с К87/МОТ и за други структури, извън силовите.

Високата степен на самостоятелност и независимост, с която се ползват тези организации е подчертана, чрез формулирането на забраната  по чл. 4 от Конвенцията тези организации да бъдат разпускани или дейността им да бъде спирана по административен ред.

В съответствие с тази забрана са и други основополагащи права, които по силата на Конвенцията имат тези организации:

 - да изработват своите устави и правилници самостоятелно, без намеса от държавата;

- да избират свободно своите представители;

- да организират управлението и дейностите си и да съставят свои програми за действие;

Изрично е записано, че публичните власти трябва  да се въздържат от каквато и  да е намеса,  която може да  ограничи тези  права или да попречи  на законното им упражняване (чл. 3). Нещо повече,  националното законодателство не трябва да накърнява, нито да се прилага по начин, който  накърнява  гаранциите, предвидени  в  тази Конвенция (чл. 8, ал. 2).

Отчитайки обаче, националния суверенитет, Конвенцията прогласява, че при упражняването на произтичащите от нея права,  трудещите се,  работодателите и съответните техни организации, са длъжни също  както останалите лица и организирани общности, да спазват законността (чл. 8, ал. 1).

И нещо за финал – Конвенцията изисква от всяка държава-членка на МОТ, за която същата е в сила,  да вземе всички необходими  и подходящи мерки, за да осигури на трудещите се и на работодателите свободното упражняване на правото на синдикално организиране (чл. 11).

 

ІІ. Правото на сдружаване в националното ни законодателство

 1. В Конституцията това право е отнесено към по-широк кръг субекти. Тя съдържа редица разпоредби, чрез които разграничава различните видове сдружения на гражданите, които най-принципно и общо са уредени в чл. 12 и чл. 44 от Конституцията на РБългария[1]. Чрез различните видове сдружения са разграничени например правото на сдружаване, което имат гражданите в политически партии (чл. 11, ал. 3 КРБ) и движения и правото на вероизповедание (чл. 13, ал. 1 КРБ), които поначало представляват израз на правото на сдружаване.

В Конституцията правото на сдружаване на работниците и служителите, и работодателите, в организации е прогласено самостоятелно (отделно) на едно място – в чл. 49, ал. 1 и 2 КРБ[1]. Основание за това са дали Конвенция № 87/МОТ, както и други международни актове, по които РБългария е ангажирана. Ще отбележим, че чл. 49 КРБ е в група с няколко други члена (чл. 48, чл. 50, чл. 51 КРБ), които образуват комплекс от текстове обвързани един с друг, с оглед ролята и значението на уредените в тези членове права, и ролята и значението на работническите и работодателски организации за тяхната реализация.

Този факт също показва, че Конституцията разграничава правото на сдружаване на гражданите по чл. 12 и чл. 44 от Конституцията,  от правото на сдружаване на работниците и служителите по чл. 49 КРБ. И при едните и при другите става дума за право от един ранг, но с различия в характеристиките, които обуславят и различия при упражняването на съответни права и задължения.

Това добре личи и от текста на чл. 12, ал. 2 КРБ, в която синдикалните организации са добавени, вметнати в текста, за да бъдат изключени, както те, така и всички останали възможни сдружения на гражданите, от субектите осъществяващи политическа дейност. Добре е да отбележим и това, че  работодателските организации не са типични сдружения на граждани, а предимно на юридически лица.

2. На равнище закон, конституционното право на сдружаване на работниците и служителите, респективно на работодателите, се урежда основно в Кодекса на труда с поредица членове, някои от които разпръснати в различни структурни части на КТ, но всички те в неговата система образуват единно цяло и детайлизират конституционното право на сдружаване на тези субекти (както за едните, така и за другите), в рамките на закона. Такива например са текстовете на чл. 4 и чл. 5 КТ, чрез които и по пътя на тълкуването им, тези организации се отличават от останалите сдружения на гражданите (още повече, както посочихме работодателските организации не са типични сдружения на граждани, а предимно на юридически лица).

Няколко отделни глави в структурата на КТ също уреждат специфични права и роля на тези сдружения – Глава трета (чл.чл. 33-49 КТ), Глава четвърта,  относно колективното трудово договаряне (чл.чл. 50-60 КТ) и най-вече с оглед ролята и мястото на тези организации – Глава първа (чл. 2,чл. 3, чл. 3а-3г КТ), в които са уредени принципите на социалния диалог и тристранното сътрудничество.

Разпоредбите относно социалния диалог и тристранното сътрудничество доближават синдикалните и работодателски сдружения до ролята и мястото на политическите партии, като представители и изразители на интереси на определен кръг граждани (работниците и служителите) и юридически (предимно) лица в регулацията на обществени отношения от предметния кръг на чл. 3 КТ (тристранно сътрудничество). В тази връзка  представителните синдикални и работодателски  организации  са включени и в тристранната делегация на държавата в МОТ.

Няма други сдружения на гражданите, от кръга на чл. 12 и чл. 44 КРБ, които да имат такава социална роля и функции! Този извод се потвърждава и от участието на представители на тези организации в управленски и контролни органи на редица публични институции (НОИ, НИПА, НЗОК  и  Икономически и социален съвет на Република България, и други)

В този смисъл Кодексът на труда е основният закон, чрез който се уреждат на законово равнище  ролята и мястото на тези сдружения, техни основни права и задължения, вкл. и възникването на юридическото лице на тези организации (чл. 49 КТ), което в различни периоди от обществено-политическото развитие е намирало различни решения.

Ще обърнем внимание и на това, че допълненията в чл. 49 КТ (ДВ, бр. 59/2018 г.) по категоричен начин отграничиха организациите по чл. 49 от Конституцията от другите възможни граждански сдружения (организации). Чрез тези допълнения организациите на работниците и служителите, и работодателите придобиват завършен, самостоятелен образ (по подобие на политическите партии и вероизповеданията уредени в законодателството, чрез Закона за политическите партии и Закона за вероизповеданията). За всички тях вписването, регистрацията им е в регистър към Софийски градски съд (чл.15 от ЗПП, и чл.15 и чл.18 от Закона за вероизповеданията респ. чл.49 КТ).

За  другите  граждански сдружения с идеална цел се прилага  Закона за юридическите лица с нестопанска цел, а регистрацията им е по реда на Закона за търговския регистър.

ІІІ. В заключение: няколко критични бележки.

Първо. В Закона за държавния служител (ЗДСл) има няколко члена, които будят недоумение,  както предвид Конвенция № 87 на МОТ, така и предвид  Европейската социална харта (ревизирана), и Европейската харта за правата. Недоумение буди чл. 43 ЗДСл[1], който урежда правото на сдружаване на държавните служители в професионални организации и сдружения с нестопанска цел. Конституционното право на сдружаване в професионални и граждански организации пряко произтича от Конституцията (чл. 44, ал. 1, чл.12  КРБ). Тоест, възниква въпросът има ли основание съществуването и каква е целта на този член в състава на ЗДСл?

Същият въпрос възниква, ако се вгледаме и в чл.44 ЗДСл[2], който урежда правото на сдружаване на държавните служители в синдикални организации. Защо е необходимо законът да възпроизвежда, да повтаря, едно вече създадено, уредено в Конституцията право – това по чл.49, ал.1 КРБ? 

Защото Конституцията, а не закона, го прогласява, дава!

Още повече, че чл.116, ал.2 от Конституцията[3] възлага на закона не да урежда, да дава правото, а да определи условията, при които се упражнява вече създаденото, предоставеното конституционно право!! Дали и това е правилно или не, съобразено ли е с международните актове  и въобще какви са основанията за това, е отделен въпрос.

Ние възприемаме записите в ЗДСл относно правото на сдружаване в синдикални организации, като необосновани, съзнателно или не манипулативни, даващи основание да се „проповядва“ някакво отделно, самостоятелно право на сдружаване на държавните служители.

 

Поставяме тези въпроси, защото, както в практиката, така и в теорията, въз основа на тези  два члена се създават и прилагат мнения, според  които държавният служител не се възприема, като гражданин със съответните предоставени от Конституцията права, а като гражданин, който  поради това, че е държавен служител, трябва да търпи ограничения и изпълнява условия, при упражняването на конституционните права, произтичащи от това, че е държавен служител!?

В рамките на тези мнения съществуват и такива, които защитават разбирането, че в една синдикална организация не могат да се сдружават граждани, които работят и имат различен статут в една и съща  държавна администрация – работещи по служебни  правоотношения, уредени в ЗДСл, и работещи по трудови правоотношения, уредени от КТ.   В крайна сметка се правят намеци, манипулира се, че  гражданите, които работят по различни правотношения в една държавна администрация не могат да се сдружават и да членуват в една и съща синдикална организация. А и двете „категории“ граждани упражняват конституционното си право на труд в същата администрация!

Ситуацията ни доближава до поговорката  „Царя дава, ала пъдаря не дава“!

Няма да се спираме на стоящия още от приемането на ЗДСл проблем с липсващата правна уредба за колективно договаряне. Това е самостоятелен и отделен, макар и пряко свързан с правото на сдружаване, въпрос.

Второ. Поставяме и въпроса  за гарантиране на конституционното право но сдружаване  (чл. 44, ал. 1 и чл. 12 КРБ) и по-специално за правото по чл. 49, ал. 1 КРБ  за сдружаване на работниците и служителите в синдикални организации. Става дума за международно признато и неотменимо (чл. 57, ал. 1 КРБ) конституционно право (чл. 49 , ал. 1 КРБ), което на практика, доказано от събраните, многобройни, конкретни случаи,  с които разполагаме, се „отменя“  безпардонно или завоалирано от отделни работодатели, или по-точно от физически, длъжностни лица, имащи определени ръководни правомощия в трудовия процес.  

Години наред  КНСБ настоява за криминализиране на деянията насочени срещу правото на сдружаване, в това число и срещу правото на сдружаване по чл. 49, ал. 1 от Конституцията на РБългария. Правно основание за това намираме в чл. 11 от Конвенция № 87 на Международната организация на труда,  според  който държавата-членка на МОТ, която е  ратифицирала Конвенцията, е длъжна да вземе „всички необходими и подходящи мерки, за да осигури на трудещите се и на работодателите свободното упражняване на правото на синдикално организиране“.

Конкретното ни предложение се опира и върху действащия чл. 169а НК, чрез който се криминализират деянията насочени срещу правото на 

сдружаване в политически партии и движения. В основата на предложението ни стои въпросът – с какво правото на сдружаване в политически партии е по-важно, по-значимо, от правото на сдружаване  в синдикални организации, или  от правото на сдружаване в граждански организации, та едното да бъде гарантирано, охранено чрез норма в Наказателния кодекс, а другото не?

На различните  политически сили, представени или непредставени в поредицата народни събрания, сме предлагали конкретни текстове за включване в Наказателния кодекс, чрез които да се гарантира конституционното право на сдружаване. 

Разбиращи реакции и обещания – това е отговорът на ония, които упражняваха и упражняват властта! Вече повече от 20 години!!

Последният такъв отговор е от м. януари 2019 г., от  зам.-министъра на правосъдието Евгени Стоянов ( изх. № 57-00-44/07.01.2019 г.)

Основният извод, който правим от това състояние на конституционното право на сдружаване е, че липсата на гаранции за осъществяване на основни, конституционни права на гражданите, на практика ги обезсмисля и поставя под съмнение!

Нещо повече, поставен е и под съмнение духът на Конституцията, съдържащ се в нейния Преамбюл, според който:

  • върховен нейн принцип са правата на личността, нейното достойнство и сигурност;
  • основната ù  цел е създаването на демократична, правова и социална държава, за което народните представители са я приели.

[1] Приета на XXXI сесия на Генералната конференция на Международната организация на труда в Сан Франциско, Съединени американски щати, на 17.06.1948 г. и е влязла в сила на 4.07.1950 г.  Ратифицирана от България с Указ № 111 от 21.02.1959 г. на Президиума на Народното събрание – ДВ, бр. 19 от 1959 г.

[1] Относно:

- правото на сдружаване и на колективно трудово договаряне,

- премахването на всички форми на принудителния или задължителен труд;

- ефективно премахване на на детския труд;

- премахване на дискриминацията по отношение на заплащането, заетостта и по професионален признак.

[1] Международният пакт за икономически социални и културни права, Международният пакт за гражданските и политическите права, Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, Европейската соцална харта(ревизирана), Хартата за правата на гражданите от ЕС и други.

[1] В конвенцията определението синдикален, респ. синдикално, чрез които се характеризира сдружаването, употребени още н нейната част І – синдикална свобода, се отнася и за двата типа организации. В смисъл професионално организиране. Това добре личи от употребата им в някои от текстовете, например в част ІІ-Защита на правото на синдикално организиране, чл.11 от конвенцията. Отделен въпрос е, че в нашето законодателство(вж. по-долу) думите синдикат, синдикално сдружаване и други подобни се отнасят за организациите на работниците и служителите, а не и към организациите на работодателите.

[1] КРБ

Чл. 12. (1) Сдруженията на гражданите служат за задоволяване и защита на техните интереси.

(2) Сдруженията на гражданите, включително синдикалните, не могат да си поставят политически цели и да извършват политическа дейност, присъщи само на политическите партии.

[1] Чл. 49. (1) Работниците и служителите имат право да се сдружават в синдикални организации и съюзи за защита на своите интереси в областта на труда и социалното осигуряване.

(2) Работодателите имат право да се сдружават за защита на своите стопански интереси.

[1] Чл. 43. Държавните служители имат право да се сдружават в професионални организации и сдружения с нестопанска цел.

[1] Синдикални организации на държавните служители

Чл. 44. (1) Държавните служители имат право свободно да образуват синдикални организации, да встъпват и да прекратяват членството си в тях, като се съобразяват само с техните устави.

(2) Синдикалните организации на държавните служители имат право да приемат свои устави и правила за работа, както и да избират свои органи и представители.

(3) Синдикалните организации представляват и защитават интересите на държавните служители пред държавните органи по въпросите на служебните и осигурителните отношения чрез предложения, искания и участие в подготовката на проекти за вътрешни правилници и наредби, които се отнасят до служебните отношения.

[1]Конституция-чл.116 (2) Условията, при които държавните служители се назначават и освобождават от длъжност и могат да членуват в политически партии и синдикални организации, както и да упражняват правото си на стачка, се определят със закон.

 

(Статията е публикувана в кн.3/2019г. на списание „Труд и право“, без част ІІІ, критични бележки и на сайта defakto.bg)