Публикуваме позиция на КНСБ във връзка със становище на Министъра на труда и социалната политика Лазар Лазаров, публикувано на страницата на Правната комисия на Народното събрание. То е изготвено в отговор на писмо на конфедерацията относно предложение на народни представители за изменение на Наказателния кодекс, с което се криминализират деяния, насочени срещу синдикалната дейност. (С Позицията на КНСБ по предложените изменения, публикувана на 29 ноември, можете да се запознаете тук.)
Позицията във връзка със становището на МТСП е изпратена до председателите на парламентарни групи в 48-то Народно събрание и до председателя на Комисията по правни въпроси Радомир Чолаков.
Уважаеми дами и господа, председатели на парламентарни групи
Уважаеми господин Чолаков,
Възмутени сме от становището на Министъра на труда и социалната политика Лазар Лазаров (наричано по-нататък “становището“), изготвено в отговор на Ваше писмо (№ КП-48-253-03-7/21.11.2022г.) до МТСП, относно предложение на народните представители г-н Гюнер Ахмед и г-жа Ертен Анисова към законопроект за изменение и допълнение на приетия на първо гласуване общ законопроект на Наказателния кодекс.
Макар и кратко по обем становището изобилства от неверни твърдения, основани на неправилно тълкуване на текстове от Кодекса на труда (КТ). Основният му извод и оценка относно необходимостта от приемането на предложението на двамата народни представители е подвеждащ и неверен. В своята цялост то предизвиква един основен въпрос – какво представлява като цяло – манипулация или невежество?
Надяваме се да намерите верния отговор, включително и въз основа на представения по-долу наш коментар-анализ на съдържанието на „становището“.
I. Някои съображения с оглед правото на сдружаване и неговата правна уредба в националното ни законодателство.
- Прогласеното в конституцията право по чл. 49, ал. 1 КРБ е индивидуално, човешко право, което има граждански и политически характер и произтича, или е форма на правото на сдружаване, уредено в чл. 44 от Конституцията на Република България. Становището вярно отразява природата и същността на това право, вкл. го откроява като специфична форма на правото по чл. 44 КРБ, видно и от текста и на чл. 12, ал. 2 КРБ.
Правото на сдружаване по чл. 49, ал. 1 КРБ не е трудово право. То не попада и в по широкия предметен кръг на на регулация (вж.чл.1, ал.1 КТ), още повече, че чл. 49, ал. 1 КРБ не насочва към отделен закон. Нито чл. 44 КРБ, нито чл. 12 от КРБ, а още по-малко чл. 49, ал. 1, насочват към допълнително уреждане на правото по чл. 49, ал. 1 КРБ в закон, още по-малко в трудов закон, респ. Кодекс на труда. Единствено член 44, ал. 3 КРБ (право на сдружаване на гражданите) изрично насочва към закон, който да урежда „..организациите, които подлежат на регистрация, реда за тяхното прекратяване, както и взаимоотношенията им с държавата.“ Нищо повече!
Насочване към допълнителна правна уредба на равнище закон, с оглед правото по чл. 49, ал. 1 КРБ, има само спрямо държавните служители, за които чл. 116, ал. 2 КРБ от конституцията повелява, че „Условията, при които държавните служители се назначават и освобождават от длъжност и могат да членуват в политически партии и синдикални организации, както и да упражняват правото си на стачка, се определят със закон.“ Отделен въпрос е какво следва да се разбира под условия, предвид изискванията на 87 Конвенция на МОТ, ратифицирана от България.
Правото на сдружаване по чл. 49, ал. 1 КРБ е различно по своята същност, характеристики и елементи от конституционното право на гражданите на труд уредено от чл. 48 КРБ, който с няколкото си алинеи, и най-вече с ал.5, и във връзка с чл. 16 КРБ насочва към отделен, специален закон – Кодекса на труда.
- В отменената Конституция (от 1971 г.), няма текст, който да дава/прогласява право на работниците и служителите на синдикално сдружаване, по подобие на чл. 49, ал. 1 КРБ от действаща конституция от 1991 г. В отменената конституция е съществувал чл .52, който е давал право на гражданите (без да ги определя и назовава работници и служители) да „..образуват..“ различни граждански организации, вкл. и професионални организации с нестопанска цел. Респективно в КТ от 1986 г. също няма специален текст. Съществувал е чл. 5 КТ (Професиоинални съюзи-представители на интересите на работниците и на трудовите колективи), който само прокламира целите и задачите на профсъюзите.
Едва през 1992г. (ЗИД на КТ-ДВ,бр.100/1992г.) се създава нов чл. 4, който обединява:
– нова алинея първа с идеята да отговори на чл. 49, ал. 1 КРБ и като втора алинея съществувалият чл. 5 КТ с някои редакции.
С приемането на Конституцията от 1991 г. правото на работниците и служителите на сдружаване е въздигнато в ранг на основно конституционно право. Ето защо включително и чрез редакционните изменения и допълнения в чл. 4, ал. 1 КТ (от 1992 г.) тази алинея не прогласява, не урежда някакво ново право, а само преповтаря конституционното право по чл. 49, ал. 1 КРБ. Нещо което нито чл. 49, ал. 1 КРБ, нито който и да е друг конституционен текст не изисква от законодателя. Същата е ситуацията и с новосъздадения, с посочения ЗИД на КТ от 1992 г., нов чл .5 уреждащ конституционното правото на сдружаване на работодателите по чл. 49, ал. 2 КРБ.
II.На фона на горното основното твърдение в становището на МТСП,
според което „… трудовото законодателство гарантира правото на сдружаване..“ (стр.2, посл. абз.) е невярно, необосновано, волно или неволно подвеждащо в невярна посока.
1.Индивидуалното право на сдружаване, уредено от чл. 49, ал. 1 КРБ и преповторено в чл. 4, ал. 1 КТ, не е предмет на правната уредба съдържаща се в КТ[1].
1.1.Правото на сдружаване е различно от правото на труд. Съдържанието на това индивидуалното право е да бъде свободно формирана и заявена лична воля за сдружаване с други работници и служители в синдикална организация с два варианта:
– заедно с други работници и служители да създам, образувам, учредя синдикална организация или
– да се включа в състава и работата на вече създадена, действаща синдикална организация.
Всичко свързано с формирането на воля за сдружаване и формални изисквания за нейното заявяване и постигане на ефект от заявената воля не се съдържа в закон, в нормативен акт, а в Устав на синдикалното формирование.
1.2. Ето защо формирането на свободна воля за сдружаване, евентуалните намеси с цел опорочаването й, намесите отвън с оглед да й пречат, да я манипулират, не са предмет на трудовото законодателство, следователно не попадат в контролната и санкционираща дейност на ГИТ, независимо от редакцията на новата ал. 1 в чл. 4 КТ.
Това право не се съдържа и в отношенията, непосредствено свързаните с трудовите отношения, които също са предмет на отделни правни норми в КТ. Извън чл. 4, ал. 1КТ в КТ няма нито една правна норма, съдържаща хипотеза, диспозиция и санкция, които да са насочени към уреждане на индивидуалното, човешко и гражданско право на сдружаване на работниците и служителите.
1.3. Никъде в КТ няма уредени изисквания, условия, задължения към работодателя или длъжностни лица да уважават, и/или спомагат, съдействат за реализацията на това индивидуално, човешко право. Никъде в КТ, или в който и да е друг закон, не е предвидена каквато и да е реална, имуществена, административна или наказателна отговорност за неизпълнение на това задължение.
1.4. Предложението на двамата народни представители не визира като възможен субект на криминализираното деяние работодателя, тъй като работодателите обикновено в преобладаващия случай са юридически лица. Предложението е насочено срещу всеки субект (който), физическо лице, директор, управител, лице, заемащо управленска позиция в съответното предприятие, длъжностно лице от предприятието, вкл. и работници и служители, както и лица извън предприятието, които биха могли да бъдат носители на подобни деяния.
2. Чл. 4, ал. 2 КТ (бившият чл. 5 от КТ до промяната от 1992 г.) само и единствено прогласява правата на синдикалната организация, нейните функции и роля, като субект на сдружени физически лица. Възприемаме я, а и по същността си тя синтезирано транспонира редица норми от Конвенция №87 на МОТ за свободата на сдружаването и закрила на правото на организиране относно същността, характера и предназначението на синдикалните организации. Впрочем и двете алинеи на чл. 4 КТ не са типични правни норми съдържащи хипотеза, диспозиция и санкция. Те по-скоро имат декларативен характер.
2.1. Правата на синдикалната организация, като колективен субект на синдикална дейност, са нещо различно от индивидуалното право на даден работник или служител на сдружаване в синдикална организация. Съдържанието на индивидуалното право е заявената лична воля за сдружаване с други работници и служители в синдикална организация.
Една от неприкритите манипулации на становището е, че смесва двете в едно и въз основа на тази обективно недопустима, невъзможна смес се извежда изводът, че индивидуалното право е гарантирано, т.е. че има орган, който осъществява контрол по изисквания за прилагането му, и налага административни санкции при констатирани нарушения?!
3. Поради горните причини в нормите, уреждащи контролната дейност по спазване на трудовото законодателство (чл. чл. 399 – чл. 411 КТ), както и в нормите, уреждащи административно наказателна отговорност за нарушения на трудовото законодателство (чл. 412а – чл. 416 КТ), не се съдържат разпоредби, свързани с конституционно уреденото, индивидуално, човешко и гражданско право на сдружаване. Спрямо него и условията му за прилагане/изпълнение, няма и не може да има норми в КТ.
4. Все в този план и с оглед „аргументи“ от становището на МТПС:
4.1.Член 46, ал. 1 КТ въвежда общо формулирано задължение за съдействие от страна на държавните органи, органите на местно самоуправление и работодателите, но не на физическото лице, с оглед индивидуалното му право на сдружаване по чл. 49, ал. 1 КРБ, респ.чл. 4, ал. 1 КТ, а спрямо синдикалните организации, които са колективен субект на синдикалната дейност, както и на права и задължения по силата на закона свързани с представителството на интересите на работниците и служителите.
А както видяхме по-горе колективните права и задължения на синдикалната организация, които са уредени в КТ, нямат общо, не са едно и също, с конституционно установеното, индивидуално човешко право по чл. 49, ал. 1 КРБ. Отделен въпрос е, че по пътя на индивидуалното упражняване на правото по чл. 49, ал. 1 КРБ се стига до учредяване и действие на синдикалната организация, като в КТ са създадени правни норми свързани с правата на синдикалната организация. Спрямо тях контрол по спазването им и налагане на санкции са възможни, но не и спрямо нарушения на индивидуалното право по чл. 49, ал. 1 КРБ.
Тоест чл. 46 КТ не може да служи като основание за търсене на отговорност, та макар и административна, в случаите на деяния срещу правото по чл. 49, ал. 1 КРБ.
4.2.Член 49 КТ не е предназначен да обезпечава, да гарантира правото по чл. 49, ал. 1 КРБ и завареният от него чл. 4, ал. 1 КТ. Той има за цел да обезпечи процесуалния ред и условия, при които създадени вече синдикални организации се регистрират от съда и придобиват качеството на юридическо лице. Чл. 49 КТ е типична процесуално-правна норма съдржаща се в материален закон.
За нарушения на чл. 49 КТ отговорност въобще не може да се търси по реда на КТ. Главната инспекция по труда (ГИТ) няма никакви контролни правомощия по неговото прилагане, тъй като този член не попада в правните норми, които представляват трудово законодателство.
4.3. В становището, манипулативно според нас, се сочи и чл. 406 КТ, (сигнална функция на синдикалните организации). Текстът урежда право на синдикалните организации да сигнализират контролните органи за нарушения на трудовото законодателство, както и да искат административно наказание за виновните лица.
В практиката има стотици подадени сигнали по реда на чл. 406 КТ за действителни нарушения на трудовото законодателство. Но поради изложените по-горе причини, няма сигнали за нарушение срещу индивидуалното право на сдружаване по чл. 49, ал. 1 КРБ, вкл. и преповтарящия конституционното право чл. 4, ал. 1 КТ. Затова и ГИТ няма констатирани случаи на такива нарушения. И това както вече обяснихме се дължи на факта, че правото по чл. 49, ал. 1 КРБ е извън трудовото законодателство, както и на факта, че няма никакви норми в други закони, чрез които да се следи и въздейства на нарушителите в случай, че има пречки, съпротива, срещу реализацията на индивидуалното, конституционно право по чл. 49, ал. 1 КРБ.
Едва сега с предложението на двамата народни представители се създават предпоставки за такава намеса. Същият коментар може да се направи и спрямо втората алинея на чл. 406 КТ на която се позовава и становището с оглед основното си твърдение.
В тази връзка няма и практика за сигнали от страна на ГИТ срещу нарушения на това право по реда на чл. 407 КТ, според който, ако контролните органи установят закононарушения, които съдържат данни за извършено престъпление или други правонарушения, те са длъжни да уведомяват органите на прокуратурата.
4.4.По чл. 416, ал.1 КТ (стр.3, абз.последен) – установяване на нарушенията, издаване, обжалване и изпълнение на наказателните постановления. Като своеобразен „връх“ в „аргументите“ на становището стои позоваването на чл. 416 КТ, с погрешно посочена ал. 2, вместо ал.1ва.
Текстът е приложим спрямо констатирането, актуването и доказателствената сила на актовете, с които се установяват нарушения на трудовото законодателство. Както вече посочихме, правото по чл. 49, ал. 1 КРБ, респ. чл. 4, ал. 1 КТ, не се включват в трудовото законодателство, поради липсата на конкретно уредени в трудовото законодателство задължения, права или изисквания за реализацията на това право. Включително и по отношение на субекти, които биха пречили или се противопоставят на реализацията му. Ето защо този „аргумент“ е без никакъв ефект по отношение на основния извод в становището и неговото продължение, според което правото на сдружаване “… .. може да се осъществява свободно и без да е необходимо допълнително разрешение от държавата или от работодателите, като членуването в синдикалната организация е в зависимост единствено от волята на съответния работник или служител и от устава на самата организация.“ (стр.2, абз. последен, изречение второ).
III. В заключение
На финала на становището министър Лазаров заявява, уверява (стр.4, абз. последен) председателя на комисията по правните въпроси в 48-то Народно събрание, а чрез него и членовете на комисията, че има нормативно определен адекватен механизъм за осъществяване на контрол и налагане на санкции при нарушения на трудовото законодателство, „ …. вкл. и по отношение на правото на синдикално сдружаване…“.
Това невярно, неотговарящо на обективните факти, финално изявление на министър Лазаров е капчицата, която прелива чашата на нашето търпение. И ни дава основание да окачествим становището, като цяло, и в частност към относимия към предложението на двамата народни представители извод за манипулативно.
Надяваме се, че народните представители ще вземат предвид предложения им коментар- анализ.
Всичко изложено по-горе има и характер на становище, което напълно и аргументирано подкрепя направеното от народните представители г-н Гюнер Ахмед и г-жа Ертен Анисова предложение за допълнение в Наказателния кодекс.
[1] КТ, Чл. 1. (1) Този кодекс урежда трудовите отношения между работника или служителя и работодателя, както и други отношения, непосредствено свързани с тях.
(2) Отношенията при предоставянето на работна сила се уреждат само като трудови правоотношения.
(3) Този кодекс цели да осигури свободата и закрилата на труда, справедливи и достойни условия на труд, както и осъществяване на социален диалог между държавата, работниците, служителите, работодателите и техните организации за уреждане на трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения.